PPP模式將在政策與實踐共進中趨于完善

發布時間:2016-09-17 15:15:20      閱讀次數:2173

結合國家層面通過《意見》為PPP模式謀劃健康可持續的發展環境,以及從中央到地方積極推進PPP項目、踐行PPP模式,據此可以判斷:PPP模式的運行將結合我國經濟社會各領域實際,秉承“讓市場在資源配置中起決定性作用”的核心理念,逐漸趨于完善。

財政部、國家發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》)近日獲國務院同意并發布。根據《意見》要求,我國將大力推廣政府和社會資本合作 (Public-PrivatePartnership,PPP)模式,圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,廣泛采用PPP模式。此舉被外界普遍解讀為國家在2014年于重點經濟類基礎設施領域推廣PPP項目之后,繼續將PPP模式推廣觸手伸向公共服務領域的明智之舉,其間釋放的政策紅利值得期待。

無獨有偶,國家發改委網站也于日前專門開辟PPP項目庫專欄,公開發布PPP推介項目共計1043個,總投資1.97萬億元,項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。如此大規模、高密度的PPP項目發布,再次將外界目光聚焦于PPP模式之上。

對此,接受中國經濟時報記者采訪的專家認為,結合國家層面通過《意見》為PPP模式謀劃健康可持續的發展環境,以及從中央到地方積極推進PPP項目、踐行PPP模式,據此可以判斷:PPP模式的運行將結合我國經濟社會各領域實際,秉承“讓市場在資源配置中起決定性作用”的核心理念,逐漸趨于完善。
 

三目標勾勒PPP模式未來前景

對于《意見》明確的發展目標,其表述為:立足于加強和改善公共服務,形成有效促進政府和社會資本合作模式規范健康發展的制度體系,培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險,積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造,爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中,逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

“《意見》的目標表述明確,將為國家提出打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務 ‘雙引擎’帶來直接利好。”本報經濟觀察家、中國人民大學發展中國家經濟研究中心主任彭剛在接受本報記者采訪時表示,概括而言,《意見》提出的發展目標分為三方面內容:一是規范政府和社會資本合作模式的制度環境;二是引進社會資本參與地方融資平臺,應對地方債務;三是提升政府和社會資本合作模式的項目比例。

在彭剛看來,一直以來,在我國的市場、政府和公共服務三者基本關系中,長期存在著以政府為中心的現象,這不僅不利于市場主體積極性的調動,也加重了政府自身的負擔,不僅不利于政策的高效執行和貫徹,客觀上也加重了財政負擔。現階段大力推動PPP模式,無形中也為政府提供了一個重新自我定位的契機。

實際上,《意見》已經對此進行了闡釋,彭剛認為,三個明確的目標為外界直接勾勒出了PPP模式未來的發展前景。除此之外,積極推動PPP模式,對于轉變政府職能、打破行業準入限制以及科學財政投入和管理都將帶來正面效應。
 

社會資本或可盤活地方債“死水”

根據《意見》要求,PPP模式被賦予了化解地方債風險的職能。《意見》提出,積極運用轉讓—運營—移交 (TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務,減輕地方政府的債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設。

此外,《意見》還明確提出要大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進行市場化改制等內容,出于對社會資金可能“以PPP之名行變相融資之實”的擔憂,《意見》明確將嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目,進行變相融資。

對于當前地方政府舉債的困局,坊間一直存在反對聲音,由此,積極呼吁吸納社會資本參與地方融資平臺建設早已被視為化解地方政府性債務的一劑良藥。

長期關注地方政府舉債行為與地方經濟發展關系的國家發改委國土開發與地區經濟研究所區域發展研究室副主任賈若祥此前在接受本報記者采訪時表示,防范政府陷入地方債務陷阱,既需要一系列發債機制的制定和監管的約束,也需要相關金融、財政以及產業等配套政策的實施。

可見,《意見》明確將通過吸納社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造正是地方債金融配套政策可有作為的重要一項。而對于促進地方債務步入良性循環,賈若祥強調,政府還需要把重點放在規范經濟發展環境和經濟發展秩序上,為實體經濟發展創造更好的平臺,將經濟發展動力讓渡給企業,促其發揮配置資源的基礎性作用。

彭剛也認為,化解地方政府性債務,通過社會資本注入,盤活岌岌可危的地方債務“死水”實屬明智之舉。不過,他強調,想要獲得雙贏局面,就必須積極引入社會資本進入,有效調動、規范管理并科學引導地方資金,改變社會資本可能出現的盲目逐利行為,提高其資金效益,這正是《意見》想要達到的目的之一。
 

期待PPP模式大作為須重視市場決定性作用

明確大力推動PPP模式在公共服務領域大有作為的同時,《意見》還提出要借鑒國際成熟經驗,立足國內實際情況,改革創新公共服務供給機制和投入方式,發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好地發揮政府作用,引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給,為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

“對于公共服務領域而言,單純依靠政府一家之力顯然難以應對日益提升的民眾需求。”彭剛認為,相較于以往計劃經濟時代的政府投資而言,社會資本更注重效率最大化:要確保投入的每一分錢都能帶來收益。而要實現這一初衷,唯有依靠市場自身的決定性作用。

在賈若祥看來,早在十幾年前就曾經被廣泛提及的PPP模式,之所以當前出現大熱之勢,正是因為如今政府更加重視并強調市場放開的政策環境。“尤其是一些傳統資源壟斷的行業放開,為公私合營提供了外部環境。”賈若祥認為,現在的外部環境很適合打造公平市場環境,為PPP發展創造很好的平臺,這也將對公私合營和混合所有制發展提供更多可能性。

因此,輿論的廣泛共識是,如果想要寄望PPP模式發揮緩解政府財政壓力,形成高效經濟社會領域產品供給的局面,就必須仰仗并尊重市場的決定性作用。

彭剛認為,以前政府的手伸得過多,現在要根據市場規律,引入社會資本,促使其發揮更加積極的作用。在制度構建初期,政府的主導作用是必須尊重的,社會資本在我國一直處于邊緣狀態,沒有規范的發展路徑,防止其出現“一放就亂”的局面,《意見》提出的規范制度環境顯然十分必要。

彭剛說,對于PPP模式的應用,《意見》描繪了短期內可以預見的發展前景,即達到政府和市場的良性互動格局;同時,《意見》放開的公共服務領域無疑將為PPP模式打開新的窗口,其政策效果值得期待。


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